农业、食品和资源经济系“，为粮食安全政策的未来创新实验室提供饲料

执行概要

在粮食安全政策创新实验室(FSP)实施的五年中，全球组成部分下的“上游”和“下游”团队参与关于粮食和营养安全的全球政策辩论就小农、小企业家和消费者在快速变化的农业食品体系中所面临的承诺和挑战，编写了一个相互补充且基本一致的“故事”。本报告讲述了这个故事，并根据我们所了解的情况制定了政策和规划议程，包括所需的新研究。bob体育登录

一组共同的驱动因素正在发展中国家产生大致相似的农业粮食体系转型模式，并为农民、企业家、消费者和政策制定者带来迅速变化的风险与回报组合。这些进展中有很多好消息。然而，小农和中小企业要想繁荣发展，就需要学习新的技能和行为;消费者需要新的知识和理解，才能做出选择，确保安全和健康的饮食;政策制定者需要决定如何应对新的重大挑战，即使旧的挑战仍需要他们的关注。这篇综合论文汇集了过去五年来FSP“上游”和“下游”研究的经验教训，以帮助指导这些决策。bob体育登录它提出了发展中国家农业粮食系统发生的关键变化的概念框架和特征，对整个系统的收入和就业机会的影响，以及在这些转型系统中有效促进小农、中小企业和消费者利益所需的政策应对措施。

理解农业粮食系统转型的概念框架

农业粮食体系转型需要被理解为经济结构和农村转型的一个子集。一旦农业食品体系转型开始，如果公共政策和投资继续有利于私人投资，在城市化和饮食变化的下游需求的拉动下，农业食品体系可以自我强化。促进通过中游和下游的行为改变和投资，上游通过农场层面的集约化、商业化和多样化来供养。

我们可以想象从传统阶段到过渡阶段，最后到现代阶段的转变。随着时间的推移，随着收入和城市化的提高，这种转变可以在一个地方看到。它也可以在同一时间在不同的地方看到，例如在城市和农村腹地。这一观点包括不同产品的转型，一般的模式是，主食可以通过传统和早期转型价值链在全国各地销售，而易腐产品则不能。与这些阶段相关联的是企业合并的j曲线的经验规律性。这始于1980年代结构调整之前普遍存在的二元制度的适度巩固。通过改革，转型的过渡阶段产生了高度竞争的结构(J的底部)，成千上万的微型、小型和中型企业在改革后进入。随着时间的推移，随着规模经济迫使较小的参与者出局，现代阶段的特征是更大规模的企业整合。

变化模式带来的机遇和挑战

过渡阶段是非农就业的繁荣时期
非洲、南亚和东南亚的大部分地区正处于转型的过渡阶段。这一阶段的饮食从谷物和其他主食转向更容易腐烂和加工的食品，引发了一波结构变化。农村到城市的粮食价值链出现。城市在食品市场的份额(按价值计算)很高，达到50%至70%。非粮食生产迅速增长。投入的使用增加了，对农业服务的需求也增加了。贸易商投资更多的储存，包括冷库，使市场供应的季节性降低。在这一阶段，消费者主要以加工形式购买主食，全新的超加工食品和饮料开始广泛销售，并由食品公司大力推广。人们在外地准备和消费的食品支出飙升，对食品安全的担忧开始出现。市场营销、加工和食品准备领域的非农劳动力迅速增长，尤其是女性。 Supermarkets spread fast, though their share of total food retail remains small. Small- and medium-sized firms still dominate, but larger firms start emerging.

这是中小企业就业机会的繁荣阶段，农业食品系统(j曲线的底部)和报酬更高、以商业为导向的农业的工资就业在较小程度上也处于繁荣阶段。然而，也正是在这一阶段，农场和企业的竞争格局开始发生重要变化。总的来说，农场层面的机会数量正在下降(即使对一些人来说新的、更有吸引力的机会出现了)，而农场之后的机会数量迅速上升。在这两个层面上，如果小农和微型、小型和中型企业要利用这些机会并增加收入，就需要学习新技能，改变旧的经营方式。

劳动力正在离开农场，但农业仍然至关重要
FSP对低收入国家就业结构的分析做出了两个主要贡献。首先，它率先使用世界银行生活水平衡量调查(LSMS)的就业数据来量化全职劳动力。这使得人们能够更准确地描述家庭在哪里分配他们的劳动，并表明农业的劳动占比大大低于之前的估计。其次，FSP将非农劳动力的分配分解为农场外但在农业食品系统内的劳动力，以及完全发生在农业食品系统外的劳动力，然后分解为后农业食品系统的各个部分。这一方法为全面农业粮食系统(农场和后农场)在就业方面的作用提供了第一个窗口。使用这些方法的各种分析表明，农业在就业中的起始份额很高，但其份额将稳步下降，后农业农业食品体系中的就业将迅速增长，但基数较小，农业食品体系之外的就业将占据新就业的最大份额。它还表明，女性就业率在后农业农业食品体系中尤其高，并证实了该部门在转型过渡阶段的快速增长。

随着转型的进行，农业、食品和农业食品系统在经济中的首要地位逐渐让位给与农业几乎没有联系的活动。bob体育合法吗尽管如此，对农业食品体系的关注仍然很重要，原因有二。首先，它仍然是发展中国家人口的主要雇主，并将保持几十年;农业和更广泛的农业食品体系的生产率是其他经济领域实际收入和生产率的关键驱动因素。因此，寻找方法刺激农业食品系统的生产率增长，并促进为消费者提供多样化、安全和有营养的食品，是确保强劲和健康的整体经济增长的核心任务。

粮食进口是否对非洲农业粮食体系的就业增长构成威胁?
FSP对这一问题进行了两方面的调查:(1)谷物净进口的趋势，(2)食品进口占食品总支出的比例的趋势。尽管双方都发现人均进口在上升，但对这一趋势所构成的威胁的评估却存在分歧。在这里，我们建议，无论粮食进口是否“过高”，非洲都需要提高生产率，并有针对性地对从农场到零售的农业粮食系统进行公共和私营部门投资。此外，几乎没有人会认为应该使用贸易壁垒来最大限度地减少进口。

改变饮食习惯带来了巨大的好处，同时也带来了新的严峻挑战
在上述驱动力的推动下，收入增长正与城市化和全球化相结合，以相似的方向改变发展中国家的饮食习惯。另一个因素是农村人口密度的增加，这导致农村消费越来越具有城市特征。这种变化正在各国之间和各国内部广泛展开，并渗透到所有收入水平，推动了仍低于国际贫困线的非洲家庭的迅速变化(图3;另见Tschirley等人。2015a)。这意味着粮食系统面临着巨大的压力，必须现在而不是在未来某个时候对这些动态作出反应。

饮食在四个方面发生着变化。首先，他们越来越被购买。例如，在东部和南部非洲的农村地区，2010年农村家庭消费的全部粮食价值的40%至50%是购买的。在尼日利亚和孟加拉国的农村地区，这一比例分别约为70%和80%。其次，饮食变得越来越多易腐烂的贝内特定律(Bennett’s Law)指出，随着收入的增加，人们会开始吃更多营养丰富的动物性食品。动物性食品和新鲜农产品目前占非洲农村食品消费总额(按价值计算)的一半左右，占非洲城市食品消费总额的三分之二，占亚洲城市食品消费总额的四分之三。第三，饮食加工程度越来越高。这可以简单地涉及改变传统最终产品的形式(例如，东部和南部非洲的玉米粉或印度薄饼在印度)是后天习得的，而不是饮食本身的改变。对女性来说，购买加工过的商品可以节省时间和体力。但随着转型的推进，消费超加工食品也上涨。这些食品与传统主食完全不同，它们使用多种成分、食品添加剂，而且通常是化学加工，而不仅仅是物理加工。第四，越来越多的食物在国外准备并食用．这一类别的需求收入弹性一直远高于1.0，并且在所有被研究的国家都在经历着令人眩晕的增长。

这种饮食变化有两个广泛的影响:(1)农业综合企业机会的急剧增长，下文将进一步讨论，(2)营养挑战的迅速变化。转变的早期阶段带来了营养的改善，儿童体重不足和发育迟缓的情况迅速下降。这一阶段也大大减轻了妇女准备食物的负担，使基本的加工主食更容易获得。然而，当一个国家从传统过渡到过渡阶段时，超重和肥胖往往会迅速上升。食物环境的改变会促进不健康的饮食行为，尤其是在年轻人中。推动这种趋势的不健康食品包括当地生产的“垃圾食品”和一些离家制作的传统食品，如炸肉和高碳水化合物的菜肴。最近的研究，包bob体育登录括FSP的研究，将这些消费趋势与肯尼亚和坦桑尼亚的不良营养结果联系起来。

饮食方面的这些变化正在迅速改变各国所面临的各种营养挑战。例如，在坦桑尼亚，2009年至2015年期间，每100个存在体重不足或发育迟缓问题的家庭中，超重或肥胖问题的家庭数量从40个增加到80个。与此同时，由于许多加工食品和饮料的营养质量不佳，微量营养素缺乏仍然存在，甚至在那些超重的人当中也是如此。其结果是营养不良的“三重负担”。

中游和下游结构和行为的改变产生了真正的好处，同时产生了新的问题
在转型过程中，供应链配置发生了三种变化。首先，它们在空间上和时间上都拉长了，使得食物可以从越来越远的地方获得，并储存更长的时间。其次，由于越来越依赖农村地区的市场，农村-农村供应链出现并变得更加复杂和更长。三是城乡、城乡供应链形成。城乡连锁的出现是为了将进口食品(或当地生产的食品，如用进口小麦制成的面包)分销到农村乡镇。

消费者从这些变化中看到了三个主要好处。首先，食品供应的季节性下降，因为食品(包括进口)来自更广泛的地理区域。其次，随着整个农业食品系统的企业扩大经营规模，提高自身的生产成本，消费者看到的实际价格较低，而竞争通常仍然足够激烈，足以将这些成本降低转嫁给消费者。第三，食品的多样性和便利性大大增加，因为企业试验产品以满足消费者的需求并产生利润。

对企业家来说，这些转型的主要好处是对增值产品的需求迅速增长，这推动了物流、加工、包装和分销领域的中小微企业数量的相应增长。农民还受益于市场准入的普遍改善，这是由于公共基础设施的改善以及投入供应和大规模产出交易方面的私人投资，从而降低了农民的成本。

这些变化也带来了新的挑战。除了上面讨论的营养变化之外，还有两个主要问题。首先是食品安全，由供给侧和需求侧因素共同推动。第二个问题与系统不同层次的巩固率有关，我们称之为j曲线。大型企业每单位产出雇佣的劳动力要少得多，因此过快的整合速度(即微型、小型和中型企业的退出)将降低农业食品系统对就业增长的贡献。

农业结构变化给小农带来了巨大挑战，但也推动了技术变革和生产力增长
政策变化、城市化、收入增长以及2007/2008年大宗商品价格飙升的持续影响，使农业在非洲成为更具吸引力的商业机会。与此同时，非洲投资者拥有的大型农场的记录非常糟糕。其结果是中等规模农场的数量急剧增加，中等规模农场的定义是5至100公顷的农场。几乎所有这样的农民都是他们耕种的国家的国民。自2000年以来，在大多数(但不是所有)拥有具有全国代表性的农业数据的国家，中等规模农场所占的全国耕地比例有所上升。这种投资似乎在土地相对丰富的国家最为常见，有证据表明，谷物和油籽是这些农场的主要重点。

农业政策改革促进了这一农民群体的出现。20世纪90年代的重大政策改革取消了对私营粮食商品跨地区流动的限制，结束了政府的半国营粮食营销，鼓励对商业化农场、营销、加工和零售进行大规模投资。当世界粮食价格突然飙升时，这些改革使成千上万的小型、中型和大型农场和私营企业能够迅速响应有利可图的激励措施。

与农业政策改革密切相关的是非洲农业土地市场的发展。与20年前不同的是，土地买卖和租赁交易现在是合法的，即使在大多数传统的土地保有地区也是如此。农业政策也更加有利于中大型农场的利益。大多数国家农民工会和游说团体支持提高粮食价格的政策，鼓励将传统土地使用权转为法定土地使用权(以促进通过市场交易获得土地)，并推动对大型农场开放的投入和信贷补贴项目。

我们确定了这些农场可能为非洲农业带来新的资本和技术来源的三个渠道。bob体育合法吗首先，中等规模的农场吸引了大型粮食批发商的投资，为系统注入了所需的资金，并增加了深入农村地区采购农产品的装配贸易商的数量。这些中等规模农户通过吸引民间投资参与周边粮食贸易，改善了周边小农的投入产出市场准入条件。其次，中等规模农场高度集中地区的小农租用机械化设备进行整地的可能性明显高于其他地区的小农。第三，中等规模农场高度集中的农村地区，农业收入和非农收入明显较高。中等规模的农户往往在当地经济中投入更多资金，为以前依赖自给农业的农村人口创造非农就业机会。

与此同时，中等规模农场的兴起可能导致肯尼亚、加纳和赞比亚在过去10到20年里农业土地分配越来越不平等。FSP的bob体育登录研究发现，目前土地所有权的基尼系数远远超过了上世纪80年代大多数亚洲国家的基尼系数，这对这些国家的小农包容性农业增长前景提出了真正的问题。

小农在这种新环境中面临着竞争的重大挑战;远低于一半的人可能在未来20年成为农民
考虑到我们所看到的转型动态，并基于对非洲小农按进一步商业化的水平和能力进行分类的几次尝试，我们认为，远不到一半的人能够成功农民在接下来的一二十年。在那些做得不好的人当中，有些人会放弃务农，寻求更有吸引力的非农机会。其他人将继续从事低生产率的农业，很少参与非农活动，需要安全网来确保他们的粮食安全和帮助下一代摆脱贫困。那些真正富裕起来的国家更有可能生产非谷物(即高价值和较少土地密集型价值链的产品，如乳制品和新鲜水果和蔬菜)，而不是谷物，因为后者在生产中显示出规模经济;正在崛起的中等规模农业部门已经在一定程度上进入粮食行业。为了繁荣发展，小农必须采取新的态度，学习新的技能，将农业作为一项业务来参与。

协助小农、小企业家和消费者转型农业粮食系统的政策响应
由于非洲、南亚和一些东南亚国家的大多数国家都处于过渡阶段，本报告着重于过渡农业粮食系统的政策议程。它强调了四个重点。首先，没有任何政策或计划会从根本上改变正在发生的转变;然而，它们可以推动变化朝着更包容和健康的方向发展。这相当于一种社会知情的商业方法，“随波逐流”，同时最大化积极影响并管理消极影响。

第二，中小企业和小农是天然的合作伙伴。随着时间的推移，两者都会逐渐衰退，渐进而不是突然的过渡符合双方的利益，也是唯一有利于包容性转型的方法。

第三，任何帮助小农、中小企业和消费者的有效方法的基础都是政策和基础设施。做好这些是确保其他更有针对性的投资获得回报的唯一途径。

最后，帮助那些可能成功的边缘人，保护那些不能成功的人，需要针对不同类型的人，从一系列方法中针对不同的元素。新的数据工具，特别是全球地理信息系统数据库和地理参考家庭数据集，正在使这一点更加可行。

为小农、小企业和消费者提供基础设施、政策和有针对性的支持

基础设施:除了对道路、能源、水和卫生设施的标准投资建议外，本报告还就基础设施提出了两项建议。一是优先发展二线城镇。这些城市中心居住着大量的城市人口，与大城市相比，它们离农村居民更近，也更容易到达。在大多数转型国家，二级城市几乎没有食品营销基础设施，因此提供了从一开始就“做好”的机会。关于基础设施的第二个广泛建议是大幅改善城市批发市场，包括采用新的所有权和管理模式，以促进农村农民更有效和公平地进入城市。

透明和可预测的政策:广泛的政策建议侧重于提高透明度和可预见性的必要性，以及对更开放的区域贸易作出更大的承诺。企业登记和获得公共许可证和服务的官僚程序应当精简和透明。土地法应明确，并考虑到小农可能需要的特别援助。食品安全和质量标准需要明确和透明地执行。有关植保化学品、肥料和种子的法规应以最新的科学为依据，并统一执行。总的来说，管理方法需要认识到相当数量的经济活动仍然是非正式的，并促进改善正式和非正式系统的绩效。

农场一级的定向援助:针对农场一级的方案援助涉及一个空间维度，并结合确定家庭一级能力的能力。有数据工具可以帮助解决这个问题，应该使用它们。因为分类从来不是完美的，要求农民以一定程度的资金或实物购买作为参与的条件，有助于提高项目的有效性。

商业化农民需要两种援助:(1)加强参与投入、农业服务、金融、土地或产出的私营市场的能力;(2)通过集约化或扩大化来扩大生产率和经营规模，降低经营成本。显示出商业化潜力的小农也需要同样的东西，但可能更密集，并获得适度的、有限的补贴。问题是如何从以投入补贴计划为农业发展基石的状况转变为可持续生产力增长的整体计划。这将包括增加对农艺研究和推广项目的公共投资，以使农民更有效地使用化肥;bob体育登录重新考虑目标准则，以实现更公平的发展影响;更大的政治意愿确保补贴流向预期受益者。由于农场面积狭小、退化，小农陷入不可持续和低生产率的农业，他们需要安全网来确保他们的粮食安全，并有可能让第二代人逃离农业。

为中小企业提供有针对性的援助:尽管这些项目很受欢迎，但人们对直接向中小微企业提供微型和小型信贷或商业发展服务的项目的有效性知之甚少。因此，非生产性公共投资的风险很高，因此提出了两条建议。首先，可以通过抵押登记和担保交易法来改善政策，使银行能够向使用流动资产作为抵押的小型企业家提供贷款。坦桑尼亚目前正在考虑这样的立法，部分原因是FSP与美国国际开发署(USAID)资助的其他项目共同努力。

其次，目标定位对中小企业和小农同样重要。空间过滤可以类似于对农民所做的。不同之处在于，从定义上看，非农业中小企业是商业化的，基于其他特征来预测成功是相当困难的。最好的预测因素是规模:很少有微型企业能够发展到能够为穷人提供生存战略的水平。在规模限制和收购要求到位的情况下，诸如技术和管理技能培训、监管要求方面的帮助、信贷担保基金和其他放宽融资渠道的措施以及对农业加工集群的投资等直接援助，有可能在企业成功、扩大有效产出和增加就业方面产生积极的回报。然而，必须始终注意成本，因为成本可能很高，而效益很低。为一群类似的公司提供这些服务可能比与单个公司合作更有效，成本更低。

制定政策和投资计划以促进有前途的价值链的发展，涉及利益相关者的参与、详细的政策建议和重要的权衡。

消费主导型政策:包容性经济增长和规划有助于减少发育迟缓和体重不足。现在的挑战是保持经济增长和计划承诺，以消除这些问题。

对于如何遏制日益增长的超重和肥胖趋势，我们所知甚少。这是一个需要更多关注的应用研究领域，重bob体育登录点是充分描述快速变化的食品环境，将它们与消费者的食品行为联系起来，并测试修改这种行为的方法。

[按“下载文件”键阅读报告全文]